“La Dimensión Relacional en el Lobby Directo Legislativo”.

Autores: Paz Peña Ochoa y Cristóbal Reig Salinas.

Institución: Pontificia Universidad Católica de Valparaíso (PUCV), Escuela de Periodismo, Chile.

Resumen:

Este artículo da cuenta de parte de una investigación de pregrado consistente en una aproximación al lobby directo legislativo, abordado desde una perspectiva comunicacional sistémica. En este compendio, hemos querido relatar el paso cualitativo que se ha dado al abordar al lobby directo desde su dimensión relacional, alejándose de las visiones estructural – funcionalistas tradicionales hasta este momento en los estudios del cabildeo. 

Palabras Claves: Lobby- Comunicación interpersonal- Complejidad

 Primeras Consideraciones Investigativas

Constantemente, tanto en la prensa como en las conversaciones cotidianas, se escucha la palabra “lobby”[1]. Ésta aduce a negociaciones, influencia, contactos, persuasión y, en el peor de los casos, a corrupción y tráfico de influencias. Sin embargo, aún no existe una referencia única respecto al significado de la palabra. Fue a partir de esa difusa definición del concepto que esta investigación se propuso estudiar lo que parece ser la esencia del lobby: El encuentro “cara a cara”  o la dimensión directa del cabildeo. Pero tampoco en su expresión general, sino que en un determinado contexto, el Parlamento de nuestro país.

El estudio parte del supuesto de una definición más precisa sobre el lobbying: Proceso de negociación persuasiva, eminentemente comunicacional, que hace presente un interés privado (por separado o en conjunto) ante un poder público y sus respectivas reparticiones, con el fin no sólo de hacer presente argumentativamente su punto de vista, sino también para tratar de convencer al decisor público. Por lo tanto, se apoya la posición de que el lobby no es una suerte de patología de la democracia, sino un canal de ayuda a que ciertos sectores de la sociedad canalicen sus inquietudes y se las hagan saber a los decisores públicos.

En términos investigativos específicos, el escollo principal en el trabajo de campo fue la imposibilidad de acceso al objeto de estudio, ya que una conversación que se define por su privacidad, dejaría de serlo con un tercero (investigador) ajeno al proceso. Por ende, se tomó la decisión de realizar un estudio cualitativo basado en los relatos e interpretaciones que una muestra no aleatoria de entrevistados pudiera entregar (lobbistas profesionales, diputados y  especialistas en el tema). Si bien se problematizó a partir de la definición del término lobby, la investigación se concentró en lo que se consideran los pilares para desentrañar la naturaleza y características del fenómeno estudiado: Actores, Procesos, y Legitimidad del lobby.

            En el presente artículo, se presenta una parte de esta investigación referente a los hallazgos sobre la importancia de la dimensión relacional del lobby directo que, en ambos aspectos, se muestra ignorada, mutilando una de las características más fundamentales del cabildeo.

La Legitimidad como Contexto de los Procesos de Lobbying

La legitimidad, entendida como aquello considerado justo o moralmente aceptable,  es el marco en el que se desenvuelve el lobbying, es el contexto en el cual se desarrolla y ante el cual se adaptan tanto actores como procesos. Un ejemplo es cómo los lobbistas hacen sus mayores esfuerzos para mostrarse como personas transparentes y con un alto sentido de la ética, ya que ésta es la mejor manera de legitimarse como interlocutores válidos; o cómo los diputados y el gobierno intentan regular la actividad justamente para legalizarla, para darle un marco de práctica legítimo.

Por tanto, se considera fundamental desentrañar los procesos que desatan ciertos juicios de valor que son, en definitiva, los que dan a determinadas prácticas el apellido de legítimo. Esta búsqueda de conceptos se circunscribe a dos grandes temas que se superponen mutuamente y que resultan fundamentales para intentar explicar la legitimidad que envuelve la práctica del lobbying:

·        El Poder, en cuanto a la capacidad de imponer ciertas narrativas como generadoras de sentido. El poder ciertamente remite a las posibilidades, y ciertos discursos, con ciertos valores implícitos, ampliarán la esfera de lo posible respecto a la práctica de esta actividad llamada lobbying.

·        La Democracia y el Consenso, por otro lado, ya que las acciones definidas como buenas o malas, correctas o incorrectas, sobre todo aquellas relacionadas con procesos políticos se construirían en el consenso, cuya naturaleza es discursiva y lingüística. Este estudio de comunicación “cara a cara”, se concentró en los procesos que llevan a producir acuerdos a niveles interpersonales, antes que a las características legales y políticas de los consensos en democracia. En consecuencia, fue fundamental analizar lo que permite alcanzar la legitimidad en cualquier acto de negociación: la confianza.

La confianza se revela como un aspecto básico y fundamental para comprender los procesos de consenso en el contexto democrático. Si bien, este consenso está ampliamente determinado por el poder de los actores para imponer sus narrativas sobre lo que consideren legítimo, la confianza que pueda existir entre estos actores será siempre complementaria a su poder.

La confianza y el respeto, actúan como contrapeso ante el factor de la confrontación, y  ambos estarán siempre presentes en toda interacción comunicativa. Poder y Confianza son la base de la comunicación del consenso, siempre presentes en la constante definición de lo legítimo en democracia.

Marco de Práctica Tradicional del Lobbying

Un grupo de interés o presión busca algo más que la sola sensibilización. Lo que la da carácter y sentido al lobbying de estos grupos es que persiguen un objetivo concreto y cuentan con un tiempo finito para alcanzarlo. Y para lograrlo, se articulan una serie de procedimientos estratégicos y tácticos.

Tanto la naturaleza de la estrategia como de las tácticas constituirán para Xifra, una tipología básica del lobbying: directo, cuando el cabildeo se ejerce de inmediato ante los poderes públicos sin actuar con otros mediadores como la opinión pública o los partidos políticos; y el indirecto (grass roots lobbying) que busca la movilización, la alteración de la opinión pública y crear un clima favorable a los intereses representados, todo de tal manera de reforzar la presión sobre los poderes públicos. Ambas tipologías no son excluyentes la una de la otra.

Según Jeffrey Berry se pueden identificar cuatro estrategias de influencia, aunque pocos utilizan las cuatro y la mayoría sólo una: Legales (acciones judiciales); Presión y Confrontación (la controversia constante actuará como estimulante para que las autoridades públicas cambien su posición); Información (proveer a los decisores con información adecuada y datos útiles); y Presión e Influencia Electoral (estrategia de presión más que de persuasión).

Estas estrategias de influencia tienen eco en las modalidades de tácticas del lobbying directo e indirecto. Consciente de ser un proceso de comunicación planificada y estratégica, tanto el lobbying directo como el indirecto utilizan la misma metodología para organizar los procesos de cabildeo. Adaptando el modelo de Xifra, la metodología se constituye de cuatro partes no necesariamente ordenadas: Investigación contextual, Estrategia, Configuración y Aplicación de las Tácticas, y Evaluación.

Además de compartir la metodología general del proceso, ambos tipos de lobbying (directo e indirecto) se nutren de modelos comunicativos masivos, funcionalistas y no sistémicos que se inspiran, primeramente, en el modelo de comunicación de Lasswell y que, además, toman varios elementos de diferentes modelos de la comunicación política como la retórica aristotélica y el marketing político.

Un modelo tradicional del proceso comunicativo del lobbying se aprecian en el prototipo moldeado por Jordi Xifra que se enmarca en las relaciones públicas, pues él considera que el cabildeo es una herramienta de ella. Las partes de este prototipo comunicacional son las siguientes: Quién, o la fuente o emisor de la comunicación - Qué dice, o el contenido del mensaje – Cómo, o la forma del mensaje - Por qué canal, o los medios y sus soportes - A quién, o el receptor - En qué situación o condición - Para qué, u objetivos concretos del receptor u objetivo de decisión - Sobre qué, o el referente del mensaje - Para qué, o propósitos de la fuente u objetivo de comunicación - Frente a quién, o la(s) fuente(s) adversa(s) - Contra quién, o los mensajes contrarios o antagónicos - Con qué efectos, o consecuencias del mensaje.

Matriz Adaptada del Lobbying Directo Legislativo

Como se ha descrito anteriormente, los prototipos del proceso comunicacional que implica el cabildeo directo e indirecto han sido estudiados conscientes de su dimensión persuasiva, mas restringiendo ésta a un nivel masivo. Por tal, y reconociendo que el objetivo de cualquier acción de lobbying es persuadir al decisor público, proponemos una matriz de lobbying directo que pretende acercarse al nivel interaccional de la comunicación “cara a cara”.

Esto no significa romper con todo lo que se ha hecho hasta ahora, a pesar de ser una adaptación de la comunicación masiva al nivel interpersonal, sino más bien se pretende cuestionar la tradicional linealidad de ese modelo incorporando la teoría de sistemas a la dimensión del “cara a cara” y, por tanto, complejizar la interacción.

Usar la lógica sistémica permite, a través de la complejización de la mirada, entender al lobbying no como un producto aritmético, sino como una emergencia provocada por las interacciones de los sistemas. La lógica que proponemos tiene como premisa una visión ecológica social. Ésta consiste, como afirma Edgard Morin, “en percibir todo fenómeno autónomo en su relación con el entorno”. (1998, 101) En definitiva, el pensamiento complejo inherente a la mirada sistémica, no considera al objeto como uno descomponible en unidades elementales, sino como sistema / organización.

Ver al lobbying directo como una emergencia, significa, además, tener presente otros principios como: Los actores que intervienen en el lobbying directo son sistemas auto- eco organizadores. Es decir, tienen la capacidad de reorganizarse ante las desorganizaciones o evolucionar ante lo nuevo, por lo que el sistema se autorregula. No pueden ser, por tanto, vistos como actores restringidos y rígidos. Forman parte del tejido de la realidad y son influenciados en cada momento por ese entramado.

En la relación entre los actores del lobbying directo, la causalidad no sólo es lineal y externa. Es absurdo pensar que en esa relación sólo hay transacción e interacción, sino que, además, hay recursiones y retroacciones. Por tal motivo, en la relación entre los agentes del proceso de lobbying directo, se debe tener en cuenta el principio de incertidumbre ineliminable. Cuando se actúa al nivel de sistemas, el resultado no solamente depende de la acción o de la intención del agente.

Para comenzar a describir esta matriz, es conveniente enumerar los agentes que participan en el lobbying directo legislativo chileno. Identificamos a los actores directos indispensables para la realización de este proceso, además de sus grupos de referencia inmediata[2], es decir, a aquellos a los cuales responden y, muchas veces, tienen una relación simbiótica: Los lobbistas, como actores fundamentales, y los grupos de interés o de presión, indistintamente[3], considerados en sus grupos de referencia inmediata.

En tanto, ya sea  legisladores como sus asesores son sujeto de lobbying por parte de los grupos de presión y / o interés, por tanto, son considerados actores en el lobbying directo. Para los asesores puede que los partidos políticos san en determinados casos parte de sus referencias inmediatas, mientras que lo son, junto con el electorado, para los parlamentarios.

En términos más específicamente contextuales, entendemos a los lobbistas como los actores que se dedican a las labores de cabildeo, en este caso, dirigidas a los legisladores chilenos y / o a sus respectivos asesores, ambos, en ejercicio de sus funciones. Se reconocen tres clases de personas que realizan esta actividad: Los lobbistas profesionales[4], los insiders de los grupos de interés[5] y los pertenecientes a estudios de abogados[6].

Por su parte, los grupos de interés o de presión, indistintamente, no son un concepto que tenga sustancia de suyo. En otras palabras, estos grupos no “son” sino más bien “se hacen” por una decisión estratégica que surge de la evaluación de las  condiciones de su ambiente. Más bien, el apellido “de interés” o “de presión” (aún siendo diferentes) es una identidad pasajera que emerge obligadamente de una relación entre dos o más actores en conflicto, por lo cual se presume que, cuando aquél desaparece, el grupo de presión o interés pierde su condición de tal, hasta que aparezca otra crisis en la que se sienta llamado a intervenir.

En el caso de los Parlamentarios, la principal función de los legisladores del Senado y la Cámara Baja, es la formación de las leyes y la aprobación de los tratados internacionales. Funcionan ambas corporaciones, básicamente, en sesiones de Comisión y de Sala.

Por otro lado, los asesores parlamentarios son aquellos profesionales que, si bien no son elegidos por votación popular, trabajan en conjunto con los legisladores en las disquisiciones previas a la votación de una ley, ejercicio exclusivamente de los parlamentarios. Su crecimiento parece ser exponencial con la complejidad de las leyes que se trabajan en el Congreso[7].

En el caso de los partidos políticos chilenos, según A. Valenzuela se caracterizan porque se deben “a tres escisiones generativas, o divisiones societales de fondo, que se manifestaron en distintas épocas: centro- periferia, religiosa (Estado contra Iglesia) y de clase (trabajador contra empleador)” (5)  Por su parte, para Agüero y Tironi, en la actualidad existe un sistema de partidos bipolar moderado (“Concertación” y “Alianza por Chile”), producto de la división de los ciudadanos en el plebiscito convocado en 1988 y que, en tendencias generales, continuaría reproduciéndose hasta la actualidad. Esta fisura no sería  más que la dupla autoritarismo / democracia. J. Samuel Valenzuela, no obstante, se muestra en desacuerdo con aquélla, en tanto es “una división creada por el acontecer político chileno, no por grandes rupturas sociales históricas”. (275)

En cuanto al electorado chileno (y producto de su estrecha relación con el sistema de partidos), se caracteriza por una menor volatilidad que otros países, cuestión que para J. Samuel Valenzuela, no se explica por la fuerza de la estructuración del electorado en dos bloques, sino porque el electorado chileno tradicionalmente se ha informado “y el voto leal a los distintos partidos o, más generalmente, a las tendencias políticas sigue siendo un voto más o menos seguro.” (285) Este electorado fiel no cambiaría con un vuelco en la abstención electoral[8] ni en los votos nulos y blancos[9]. 

Ahora bien, ya revisadas las características de los actores y grupos de referencia inmediata del lobby directo legislativo chileno, se puede afirmar que, según los estudios tradicionales sobre el lobbying, este último forma parte de la comunicación institucional que el grupo de interés o presión establece con su medio ambiente, específicamente dirigido a los poderes públicos, con el objetivo de lograr un fin determinado. Abstraer al cabildeo directo de aquello sería, simplemente, negar su naturaleza.  No obstante, sostener que el lobbying directo es únicamente un producto de este tipo de  comunicación parece igual de inapropiado y mutilador de su esencia. Es justamente la dimensión interpersonal la que le da su carácter particular al lobbying directo.

Conjugando esta doble dimensión de comunicación institucional e interpersonal, logramos establecer que el carácter del lobbying directo es tanto de contenido como de relación. El contenido no lo da el lobbista, sino el grupo de interés o presión en su dimensión institucional. La relación, en cambio, la da el lobbista en la misma comunicación interpersonal que establece con su objeto de lobbying. El lobbista es un personaje especializado en establecer relaciones ante sus objetivos a seducir, adaptando muchas veces la “forma” de los argumentos (sin cambiar el contenido) en pos de que esa relación sea eficaz.

Ahora bien, en esta dimensión relacional entre el lobbista – legislador / asesor, se cuenta con ciertas particularidades contextuales que un modelo de comunicación masiva ignora: En primer lugar, se da en un tiempo y espacio precario. Esta última denominación, por una parte,  porque los escenarios y los tiempos casi nunca los maneja el lobbista y por lo tanto se apartan mucho de las condiciones ideales para la eficacia de la acción. Por otro lado, el lobby, justamente, en su acepción inglesa determina un pasillo, una antecámara, en definitiva, un lugar de paso.

En segundo lugar, porque esta relación dista de sólo tener como participantes a los actores lobbista – parlamentario / asesor. Como ya ha sido expuesto, aquí se juegan intereses mucho más amplios que los de los actores, por lo cual se termina con la lógica lineal de la relación y estalla con posibilidades de extenderse en ejes infinitos.

En tercer lugar, la relación que se establece en el lobbying directo se encuentra permanentemente influida por la legitimidad del ejercicio del cabildeo en Chile. No sólo debido a que, para lograr seducir en una relación interpersonal se deben legitimar los actores, sino también porque el ejercicio del lobby como industria en Chile es novel y, por ende, prácticamente desconocida, razón por la cual de manera permanente es confundido con el tráfico de influencia y la corrupción. Además, pretende hacer su entrada institucional en el país cuando se evidencia la crisis política debido al acercamiento y muchas veces superposición de lo público y los intereses privados[10].

Finalmente, en esta lista de peculiaridades contextuales de la relación interpersonal, pero no por eso menos importante, se encuentra un elemento que en ningún texto de la bibliografía específica revisada sobre lobbying es nombrado si quiera como interviniente en el proceso comunicacional: La comunicación no verbal. Es probable que esto ocurra por el desconocimiento que se tiene de la dimensión interpersonal del lobbying directo y, por tanto, el olvido en que ha caído lo que significa que la comunicación sea relacional: No sólo hay un aspecto verbal argumentativo, sino también uno que comprende emisiones de signos activos o pasivos constituyentes o no de comportamiento, a través de sistemas no léxicos somáticos, objetuales y ambientales contenidos en una cultura.

Es imperante, por tanto, que cuando se emprenda el análisis de una acción de lobbying directo, tener conciencia de la codificación e interrelaciones de las conductas verbales y no verbales en la interacción. La ignorancia generalizada[11] de la comunicación no verbal parece restar herramientas de seducción al cabildeo:

“Sabemos, por ejemplo, que podemos manipular esos signos comunicativos (no verbales) y con ellos a las personas –y de hecho se hace conscientemente y hasta se instruye a la gente en ciertos medios- pero también sabemos que podemos usarlos para percibir actitudes y sentimientos que tal vez de otra forma no advirtiéramos, así como para comunicar a los demás lo que a veces pueda que sea sencillamente inefable”. (Poyatos, 20)

Hallazgos del trabajo de campo...

Surgen similitudes en los relatos recogidos, al momento de especificar la esencia del lobby o su herramienta más efectiva y eficaz: los contactos “cara a cara”. Es, en definitiva, en el cabildeo directo donde se jugaría la verdadera persuasión y, por tanto, es el que a los parlamentarios les urge regular. Aquello es un espaldarazo a nuestra idea de que no era prudente reducir al lobbying directo sólo a una herramienta institucional. Si bien el contenido de la comunicación está dado por los intereses de los actores privados y, por tanto, de la comunicación institucional, en el lobby “cara a cara” hay una dimensión relacional fundamental para que ese contenido llegue en forma adecuada al decisor público.

Por otro lado, si bien en un primer momento pareció una práctica definida por los pasos a seguir, por los objetivos perseguidos o por la participación de ciertos actores, el lobbying se denuncia como un fenómeno eminentemente discursivo, con una autodeclaración lingüística o simbólica de identidad al momento de establecer una comunicación a un nivel interpersonal. El fenómeno de la legitimidad estará influido justamente por la declaración de intenciones por parte de los actores involucrados y la aceptación mutua del otro como interlocutor válido: como lobbista y como sujeto de lobby.

Lo anterior no significa, sin embargo, que los procesos y actores carezcan de importancia, la forma (y la formalidad) será justamente lo que posibilitará que el otro participante de la comunicación interpersonal entienda esa comunicación específica como un proceso de lobbying y no otra cosa. Los simbolismos inherentes en la práctica del lobby transmitirán, en palabras de Luhmann, complejidad reducida, posibilitando así, una comunicación más expedita. Es decir, los participantes del proceso de comunicación en el cabildeo directo sabrán que se encuentran inmersos en este proceso específico sin hacer necesariamente una declaración explícita o reiterativa. De ahí que la comunicación no verbal se instale como un componente fundamental a la hora de hacer lobbying.

Respecto a los hallazgos específicos de esta investigación, uno de ellos consiste en el perfil y las características del actor lobbista. Muchas de las particularidades descritas en la bibliografía y las definidas a priori, fueron confirmadas: el lobbista debe tener contactos, ser capaz de generar alianzas, tener conocimientos sobre el proceso de la toma de decisiones en el Legislativo, saber comunicar sus argumentos en forma persuasiva y ser honestos, entre otros.

Así, se puede establecer que los lobbistas se desarrollan en un doble eje vertical constituido por el conocimiento técnico jurídico y sus habilidades comunicativas. Ahora bien, el tercer eje transversal en el desarrollo del lobbista, que había sido definido por la ética, se confirma plenamente en su dimensión de legitimidad. En otras palabras, el principal rasgo de un lobbista es su nivel de legitimidad.

Esta legitimidad lograda implica nuevamente una dimensión relacional, donde una trayectoria, un nombre, una historia avala la capacidad del lobbista para generar acuerdos y cumplirlos, generando confianzas en sus distintos interlocutores. Produce una convicción en el parlamentario de que la persona con la que está hablando es reconocida entre sus pares, cuyo contacto podría ser admitido públicamente sin que esto ocasione cuestionamientos de algún tipo. No sólo importan los argumentos presentados, la solvencia técnica de éstos, o el momento en que se interviene el debate, más importante aún resultan las interpretaciones del legislador respecto al lobbista.

En un aspecto más profundo, los procesos de cabildeo, al igual que toda la matriz configurada para su estudio, está cruzada o más bien rodeada por la legitimidad. Ciertamente resulta interesante observar cómo se modifican estos procesos ante el fenómeno de su constante necesidad de mostrarse como una actividad válida, no sólo como un interlocutor válido, para el caso del lobbista.

A partir de lo anterior, podemos configurar un binomio ética - estrategia presente en todos las etapas del proceso de cabildeo, desde las decisiones iniciales, como la aceptación de representar ciertos intereses hasta el momento mismo de entregar los argumentos al legislador. El binomio ética - estrategia, entonces, resulta de gran utilidad al momento de planificar, ejecutar y evaluar los procesos de lobbying, ya sea utilizando la ética como una herramienta estratégica específica o desarrollando la estrategia en general, con un halo de ética social.

En otro orden de cosas, nuevamente se detectó (al igual que en la bibliografía) el desuso e incluso el desconocimiento de los procesos comunicativos no verbales para lograr una acción de lobbying certera. Esta ignorancia se asoma incluso en el proyecto de ley enviado por el gobierno al Congreso para regular la actividad del lobby. Este define como espacio físico para las reuniones de cabildeo sólo las oficinas parlamentarias, desconociendo la multiplicidad de lugares donde se puede llevar a cabo y donde elementos que están alrededor del contacto mismo de cabildeo, pueden ser fundamentales para su eficacia.

Pero resulta más llamativo aún que los lobbistas no consideren relevante el uso estratégico de la comunicación no verbal. Aquello se puede explicar por la precariedad de tiempo y espacio con que muchas de las reuniones de cabildeo se realizan, pero esa justificación sólo delata el poco conocimiento que se tiene del alcance de la comunicación no verbal.            Esta última permite realzar aspectos de la figura del lobbista: si éste es el gran gestor de relaciones en el contacto “cara a cara”, también es un gestor de comunicación no verbal. Y por ende, si en esa dimensión relacional se juega la legitimidad del lobbista, este tipo de comunicación es una herramienta para alcanzarla de manera más certera.

La carencia de aspectos tan relevantes como los anteriores se explican por un desconocimiento de la dimensión eminentemente relacional del lobbying directo. He ahí la gran carencia en su desarrollo y también su principal desafío: Transitar desde una comunicación masiva y lineal - propia de paradigmas funcionalistas y estructuralistas de la comunicación- hacia una comunicación sistémica con un fuerte énfasis en sus niveles interpersonales.

Pero este tránsito debe ser hecho no en cuanto a renegar de los modelos comunicacionales en los que se basa el cabildeo tradicionalmente (Lasswell, la retórica aristotélica, la comunicación política y el marketing político se hacen presente en la práctica del lobby), sino que se debe enriquecer ese prototipo con la dimensión relacional sistémica.

Para concluir y a partir de los hallazgos bibliográficos y prácticos de nuestra investigación, afirmamos que el abordaje sistémico complejo de la acción de lobbying directo en el Parlamento chileno, ha permitido establecer la riqueza conceptual y estratégica para el ejercicio del lobby cuando se entiende su dimensión relacional. Asimismo, se han establecido relaciones insospechadas entre los actores (y los grupos de referencia inmediata) que, una lógica lineal y masiva, no permitían aproximar.

En esos términos, insistimos que entender al cabildeo como una Emergencia y no como un Producto, es garantía de analizar un fenómeno cruzado por infinitos elementos interferentes que alejan, conscientemente, la idea de plantear en este estudio una especie de prototipo del lobbying directo. Al contrario, y tal como lo habíamos sospechado en un comienzo, esta investigación no es más que una aproximación a una realidad caótica, infinita y muchas veces contradictoria.

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